中国经济的两大隐忧终于显山露水。一大隐忧是政府积欠了城市职工一万亿的巨额养
老金资料见光，让人清楚感觉到养老保险危机正迫近中国；另一隐忧是上海房地产市场
近十多天来风云突变，房价狂跌，外资虚进实退卖楼套现，引起市场恐慌。但这还只是
中国房地产市场倒下的第一块“多米诺骨牌”，初露的凶兆而已。
本文只介绍分析正在迫近中国的养老保险危机。
社会保险金缺口有多大？
先来看摇摇欲堕的社会保险体制面临的危机有多大。全国社会保障基金理事会理事长
项怀诚（前财政部长）最近在多处演讲中都公开承认，社会保障基金缺口已经高达一万
亿。（详见表1）
表1 历年来中国政府积欠的职工养老金
单位：人民币亿元
年份 ───────── 数 额
1997年 ────────140亿元
1998年 ────────450亿元
1999年 ────────1,000亿元
2004年9月───────6,000亿元
2005年4月───────10,000亿元
资料来源：1997年至1999年资料来源于《经济研究》2001年第5期，孙祁祥：〈‘空
账’与转轨成本〉；2004年9月数据来源于《人民日报》2004年9月21日。2005年资料来
源 于项怀诚讲话，新华社2005年4月22日。
由表1资料可知，政府积欠全国退休人员的养老金数量，以惊人的速度增长。从1997年
到现在，中国经济一直处于高速发展期，2004年GDP总额高达136,515亿元，全国财政收
入高达26,355.88亿元，支出为28,360.79亿元，财政赤字为2,004.91亿元。在这种情况
下，政府尚积欠如此之多的职工养老金无法支付，这意味着积欠的养老金将是一笔无法
清偿的国家债务。
但这里谈的还仅仅只是积欠参保人口养老金的问题，中国社会保险还有一个严重的问
题，即社会保险覆盖面过于狭窄。
“银发产业”原是梦
对于中国的“银发产业”，外国投资者曾寄予无限美好的幻想，认为那将是一个商机
无限的宝库。美国战略与国际研究中心（简称“CSIS”）与美国保德信金融集团2004年
在调查之后，发布了一个与预想完全相反的研究报告──《银发中国--中国养老政策
的人口和经济分析》，认为从绝对数量看，正在降临的中国老龄化浪潮令人瞠目：至今
60岁及其以上老年人已达1.3亿之多，占世界老年人口的1/5，占中国国内总人口的
10.2%。假如目前这一人口变化趋势依然持续，到2040年，中国老人总数将达到3.97亿
，超过目前法、德、意、日、英的人口总和。但中国并没有为老龄化浪潮做好准备。目
前，中国实行的养老金制度仅覆盖了全部劳动力的25%。其中，基本养老保险占15%，公
务员系统占3%，农村系统占7%。
在这个报告公布之前，不少投资者都希望到中国开办各种与老年人消费有关的产业，
如养老院、老人公寓、针对老人的医疗保健、老人家庭护理等等。但当这个报告公布以
后，外国投资者明白中国老人连基本养老金都成问题， “银发产业”之投资主张从此
销声匿迹。
加保层面究竟有多广？
但保德公司的《银发中国》估计的参保面25％显然过高。根据项怀诚透露的资料，中
国基本养老保险的覆盖面还不到劳动力人口的15% （约1,550万人），而世界各类公共
养老金计划覆盖的平均水平是33％左右的劳动力人口，中国只有世界水平的一半不到。
阅读中国的统计资料是件非常艰苦的工作，即使研究者每年都搜集相关资料跟踪研究
也并不轻松。根据中国劳动和社会保障部发布的资料，早在1996年6月底，中国已有
76.9％的职工和94.7％的离退休人员参加了社会保险（新华社1996年8月5日电）， 到
2003年底，全国参加养老保险的人数为1.55亿人（《经济观察报》 2004年5月9日），
这与项怀诚最近刚公布的1,550万参保人数相差实在太远，项公布的资料只有2003年中
国劳动与社会保障部公布资料的十分之一。
这只有一个解释，中国的社会保障体制名存实亡，参加保险的人号称1.55亿人，但其
中许多“个人帐户”只是一个名义帐户，里面并没有资金，由此形成了一个行内人士称
之为“空账” （有账无钱）的现象，项怀诚公布的1,550万人是帐号里有一定数额钱的
帐户。表1有关资料显示，“空账”的规模在逐年扩大，但扩大的速度与规模让人读了
很不放心，不由得要怀疑这些资料的真实性：比如2004年9月中国养老保险金的空账规
模累计近6,000亿元，8个月过去，竟然又增加了4,000亿元，这速度也实在太快了一
些。按照中国政府“报喜不报忧”的做官原则，项怀诚不可能多报这些暴政府之短的资
料，只能断定原来的6,000万是往少里报，但谁又敢保证这一万亿就是真实数字？
这种情况在中国被称为“养老保险危机”。从养老保险金的状况来看，从上一世纪90
年代后期至今，全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”的情况下也收不抵支，而
且年度赤字规模持续扩大，只能靠政府财政来补贴。资料显示，2002年仅中央财政就向
其补贴408.2亿元。
更让人寒心的是，由于中国官场高度腐败，被称为“养命钱”的养老保险金被少数官
员挪用、利用职权冒领的事情时有所闻。在有些地方，退休者要想按时足额领钱，还得
向主管者送“好处费”。
没有纳保的农民与农民工
以上还只讨论了城市职工的养老保险，更大的问题在中国的农村。表2数字反映了农村
人口的养老保险状况。
表2 中国农村人口养老保险概况
年份--保险覆盖县、市-- 参保人数（万人）
1998----2,123----------------- 8,025
2003----1,870----------------- 5,428
占农村人口比例(%)--保险基金总数（亿元）--人均保险金
9.2% ------------------------31.4----------------39元
6.03％---------------------259.00----------------447元
资料来源：1998年资料来自于梅志罡：〈论我国农村社会福发展的历史逻辑与现实境
遇〉，中国农村研究网， <<
http://www.ccrs.org.cn/>> <
http://www.ccrs.org.cn>，
2004年5月19日；2003年资料根据《中国的社会保障状况和政策》白皮书所颁资料计
算。该白皮书由中国国务院新闻办2004年9月7日颁发。
表2数字揭示出两大问题，一是农村社会养老保险覆盖面小，二是保险保障水平过低。
截至2003年底，中国有1,870个县（市、区）不同程度地建立了农村社会养老保险，有
198万农民开始领取养老金，只占参保人口的3.6%。有人指出，农村社会养老保险只鼓
励具备投保条件的农户参加社会养老保险，所以目前建立农村养老保险的大多是较发达
的农村地区，参加养老保险的人也都是农村的富裕者，而养老将面临困难的不发达农村
地区和贫困农民却无力投保，这种“保富不保贫”现象是中国农村社会养老保险制度的
一个死结。
此外还有2.5亿农民工也没有养老保险。据统计，中国农民工的人数逐年猛增，1994年
为6,000万，2000年是8,840万，2003年已达1.14亿。但四川省重庆市綦江县一位私营企
业家冯秀干个人出资请人在全国范围内做了一次历时半年的“农民工养老保险问题调查
”，这份报告说，如果加上在乡镇企业打工的，农民工的总数应该是2.5亿，而这个庞
大群体没有任何养老保障。
崩溃的农村医疗保险
养老保险只是中国社会保障体系所面对的困局之一。在社会保障领域内的三大保险（
养老保险、失业保险和医疗保险）中，目前中国失业保险只覆盖了在国有企业工作的人
，许多在非国有企业工作者及农民工等真正需要保障的弱势人群都被排除在外，所以，
中国国内有研究者将失业保险称之为“劳动力强势群体的俱乐部”。
医疗保险的覆盖率比养老保险还要低。劳动和社会保障部的统计资料显示，到2003年
底，参加全国医疗保险的人数仅占城镇人口的20％，而农村只有不到10％的人口有合作
医疗保障。
更严重的是，维持社会保险的潜力已经罗掘殆尽。调查资料表明，从养老、医疗和失
业三项社会保险的项目来看，中国多数地区仅雇主缴费已经达到工资总额的30％左右，
个人三项保险缴费合计也在工资额的10％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴
费水平。过高的缴费率严重影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种
方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的
企业选择逃避缴费。这种高收费与逃避缴费使中国各项社会保险制度的运行陷入了恶性
循环。
四面漏风的破墙
但上述被纳入社会保险体制内的还不是中国最悲惨的人群，另外还有一个庞大的底层
贫困人群。截至2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2,247万人，月
人均领取58元，折合7美元。（《中国的社会保障状况和政策》白皮书）
一部“生存之民工”的电视剧真切地反映了中国底层民众生存之艰辛：民工们住的是
四处漏风拥挤不堪的简易工棚，吃的是最简陋的饭食；工作环境毫无尊严可言；而血汗
工资还常被老板克扣；在追讨自己的工钱时更是被老板豢养的黑社会打手殴打。民工们
辛苦终年，最后是夫妻不能相守、父子兄弟无力相保──尽管导演出于政治考虑，为了
通过宣传部审查，最后让这些民工在经历千辛万苦之后，讨回了自己的微薄工资，但整
部影片无论如何让人看了都不敢相信这是号称GDP总量世界第二、军备力量直追美国、
正在和平崛起的中国之民众生活──可悲的是，这部影片反映的恰好正是数亿中国底层
民众的生活实况。
